行政规章是国家行政机关行使行政行为的一种重要的表现形式，是实现国家行政管理职能的重要手段。关于行政规章在国家法律体系中的地位与效力问题。不但在理论界有分歧，在实际部门也有些不同看法。本文试就此作初步探讨。
 

　　一、行政规章的内涵
 

　　我们目前所说的行政规章，通常是指《宪法》第九十条第二款规定的“各部、各委员根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限门，发布命令、指示和规章”中的规章。行政规章，简单说就是行政部门制定的在部门权限内普遍适用的行政管理工作的规范性文件总和。包括各种规定、细则、标准、规程、规则等。在《美国法典》中，规章定义是：“规章系指联邦机关为执行、解释、说明法律或政策，或为了规定机关的组织、程序或活动规则而发布的普遍适用于专门事项的，对未来有约束力的文件”。美国不少法学者认为行政规章是国家授权立法的结果，也有人认为这是行政权的范围，是行政行为的表现。但不管哪一种看法，规章有如下几个特点是比较明确的：
 

　　1、规章是法律的“细化”，法律有“粗”有“细”，粗线条的法律只规定一个框架，其细则授权有关部门规定。例如我国目前大部分法律都是粗线条的，仅规定一般性的原则。粗线条的法律如果不“细化”是难以执行的。“细化”的方法之一是授权有关部门制定规章补充立法上的不足。这种粗线条立法方法一般适用于地域辽阔、情况差异大的国度。也有的法律则规定很细，具有较高的操作性，不需要具体的规定，就可以贯彻执行。所以规章可以看作是法律的延展。

　　2、大多数行政规章是行政机关为了实现行政管理职能而制定的。因此，行政规章又可以作为一种行政手段对待，达到实施法律的日的。

　　3、行政规章制定的程序较为简单。内容比较专一。法律从起草到通过，有一套严格的程序规定，立法程序的规范性，目的是为了保证法律有切实可行的施行基础，内容更加合乎实际。因此，各国都十分重视法了上的制定程序。我国全国人大发布的《议事规则》，其中许多就是关于立法程序的规定。行政规章的程序则比较简单，一般由主管单位制定公布施行。由于行政规章与行政机关的行政管理权限是一致的，因此，通常行政机关只要不违反法律法规原则就可以根据工作需要随时制定和修改规章。
 

　　规章的上述三个特征，决定了规章既不同于法律法规具有绝对的强制力，也不同于单纯的行政行为只具有一次性的行政效果。它既有普遍适用于专门事项的强制性，亦有重复适用的特点。对于这样一种特殊的行政行为，行政机关应当以立法者的高度责任感来制定规章，切不能疏忽大意，防止规章与法律、法规相抵触，以达到履行行政义务的目的。
 

　　二、行政规章是国家法制的一个组成部分
 

　　规章在国家法律体系中的地位如何？规章是不是法？其争论的焦点是立法权的问题。持规章不是“法”观点的同志认为，行政机关不应具有立法权。国家的立法机关只能是全国人大及其常委会以及各级地方人大。国务院是国家最高行政机关，它的职能就是执行法律、管理国家、履行法律赋予的权利和义务。因此，行政机关制定行政规章是行政行为的一种表现形式，而不能作为立法权的延伸。这些同志还认为，将行政机关制定规章之权引伸为行政立法权，实际上是将立法权分化为两个系统，即权力机关立法和行政机关立法两个立法系统，这对统一国家立法权，维护国家法律的仅威和统一性是很不利的，而且也是违反法律理论的。因此，行政机关制定规章的行为不是立法行为，而是一种具体的行政行为。所以，规章也不应作为法律来对待了。它具有行政效力而不具有法律效力。待规章是法的观点的同志则认为，（1）我国宪法明确规定国务院有权根据国家法律的规定，制定行政法规，国务院各部委有权在自己的权限内，制定规章，这是宪法赋予行政机关的立法权，是法律依据。国家行政机关的立法权是国家权力机关的立法权的一个组成部分，二者是相辅相成的关系。（2）在我国日前立法机关力量还达不到全靠人大立法的情况下，行政机关的行政立法就显得十分必要。客观上，我国目前调整社会关系的法律规范绝大多数是行政法规和规章，法律仅占千分之几，份量很小，如不承认规章是法，具有法律效力，那么势必造成有章难循的混乱局面。（3）从规章的内容上看，也具备了法的要素。如规章是在某一部门或地区经常适用的行为规范、违反规重要承担相应的法律责任等等，部表明规章不单纯是一种行政行为的表现形式，而且也是法的一种。只不过是规章与法律相比，其效力层次上要低一些，规章不能与法律相抵触，并不等于说规章不具有法的属性。而只是说明规章必须服从法律原则，违反法律的规章是无效的这样一个“法”统“规”的问题。
 

　　行政规章究竟是不是法？我认为，单纯肯定或否定郑不足以说明问题的本质。从三权分立的法治国家观点来看，“行政立法权”这个概念是不可思议的。然而，这仅仅不过是一个名称而已，就其内容来看，我国的行政立法权与不少国家的行政机关行政行为而颁布各种决定、命令的行为并无两样。这是因为，权力机关不管怎找立法，任、不能细至连任何一个细节都考虑到，立法的粗线条是大多数国家所采取的立法原则之一，尤其是第三世界国家，经济落后，地域辽阔，国情各异，法律仅仅为人们行为提供一个框架，而其经纬全靠行政机关在行使行政行为时予以编织。这就必然要求行政机关发布一些规章细则具体规范人们的行为。我们认为，这些规章已不单纯是一个行政行为了，而是具有立法性质的行政行为，是使法律具体化的行为，因而，把它作为行政立法行为并无不妥。但是，正如反对者所说，行政立法行为确是对权力机关的立法行为一个冲击，往往导致行政权凌驾于立法权之上，或者一个行政机钩的规章可能剥夺了某些少、的合法权益这样一些违法状况。为了限制行政权力的蔓延和无限扩张，必须对行政立法权予以限制，在法律上达到控制法律的目的。因此，规章若想成为具有法律效力的法律规范，应当按照一定的法律程序制定和颁布，实行严格的规章审查备案制度，保证国家法律的统一和完整。
 

　　笔者认为：在我国目前现实情况下，不承认规章的法律效力是不客观的。况且，承认规章的法律效力目的并不是要否定法律的效力，更不是鼓励人们都去制定规章而不搞法律。恰恰相反，仅仅是在以规章补充我国法律的不足而已。
 

　　由于我国缺乏传统的法治基础，建国四十年来，我们虽制定了大量的法律法规，但真正建立法制机制可以说是近十年来的事。十年来，全国少、大和国务院制定的行政法规定，数已超过一千余件，但离实际需求差距甚远。而立法力量的限制和现实经济关系的变化，使立法活动很难适应急剧变化的形势需要，况且，我们是在法律基础十分薄弱的情况下起家的。因此，工作难度也是很大的。但是，如果无法可依、无章可循，其社会后果将十分严重。在这样的形势而前，部门规章确实起到了积极的作用。在整王国家的法制建设中占有重要地位，是国家法律体系的一个重要组成部分。
 

　　由于行业管理的需要，各部门不但要制定大量的内部规章，而且还要制定大量的与行业活动相关的涉及内部关系的外部规章。有人将内部规章称为行政规程，外部规章称为行政规章。这种划分在形式上正确有一定的意义。